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大規模公路養護時代到來,養護市場化該如何破局(二)?

來源:中路交科(北京)交通咨詢有限公司 王暢樂 日期:2019年5月17日 09:25

承接上文

 

問題

隨著養護市場化改革的進一步推進,雖然養護效能得到了提升,但現行資質管理缺乏全國層面的頂層設計、代用資質不能滿足養護業務實際要求、現有資質管理不適應公路養護管理現狀等問題亟待解決。

 

頂層設計缺失資質管理問題突出

 

現行資質管理缺乏頂層設計

 

主要表現在4個方面:首先,由于行政許可法等法律法規的出臺,以及《公路養護工程市場準入暫行規定》存在的區域性特點,已不能適應公路網規模迅速擴大、養護市場規模日漸龐大,養護行業發展對加強市場準入管理、破除地區隱性壁壘的迫切需求。

 

其次,《公路養護工程管理辦法》修訂后,對公路養護工程的分類進行了調整,現行的養護資質分類分級已經不適應現實的養護管理需要。

 

再次,在跨省管理方面,對于已申請了養護資質的施工企業在跨省備案時,沒有有效的跨省備案的程序制度和審查方法,無法跨省核實業績、人員等信息。

 

最后,缺乏統一的養護網絡監管平臺,養護業績、人員、技術能力的信息無法實現網上查詢,養護資質認定難度較大。

 

代用資質不能滿足養護業務實際要求

 

現行代用資質在作業要求上與公路養護行業的實際需求存在顯著差距,主要表現為:現有資質與公路養護業務不對應,現有資質主要是針對單量較大的建設工程設計的單項資質,不適應養護作業綜合性較強、技術咨詢特征突出的情況;現有資質不滿足公路養護作業需要,主要表現在條件設置方面的不適用,突出表現在公路養護所需的公路技術狀況檢測評定、路面養護設計方面。

 

現有資質管理不適應公路養護管理現狀

 

目前,公路養護技術服務類作業正在使用的試驗檢測、建設工程設計、工程咨詢、工程監理資質,都分別由不同的部門管理。試驗檢測等級認證由交通運輸部審批管理,建設工程設計資質及工程監理資質由建設部審批管理,工程咨詢單位資信評價由發展改革委審批管理。同類作業由不用部門審批管理導致兩個顯著弊端:一是在管理方面無法具體結合作業特點有針對性地設置條件、考核業績和管理審批;二是在資質申請方面,從業單位對于同類養護作業需要面對不同的管理部門進行申請,實際工作中給從業單位造成很大不便。

 

現有資質類別不利于業主遴選公路養護從業單位

 

目前,業主在針對某個公路養護項目進行政府采購和招標投標時,往往不得不要求從業單位具有兩類至三類資質,才能滿足項目作業需要。而多數實際作業能力完全能承擔項目任務的從業單位,一般并不完全具備所有資質,因此業主在遴選適當的公路養護從業單位時也有一定困難。普遍采取的方式是借用其他從業單位的資質,組成聯合體投標,但是這既助長了資質借用的情況,也不利于業主單位的質量控制和作業責任落實。

 

養護市場還有待進一步培育和規范

 

市場秩序的維護首先需要有良好的市場環境,養護資質管理對于嚴把養護市場入口,營造良好的養護市場環境,具有至關重要的作用。目前,由于我國公路養護行業沒有明確的從業資質管理要求,一些具有穩定作業場所、固定技術人員、大中型作業機械的專業從業單位,雖然作業質量可靠,作業效率有保障,但與臨時組建隊伍、租用設備和場地的從業單位相比,在固定成本上并沒有競爭優勢。兩類基礎條件完全不同的單位在同一市場中,往往導致惡性競爭。

 

 

趨勢

相關法律法規的出臺、公路行業深化改革的持續推進等,推動了養護市場化進程。但目前公路養護作業沒有統一的專業資質,不利于行業規范健康發展。加強養護市場準入的相關政策指導,成為未來促進市場公平有序競爭的重要措施。

 

需加強準入政策指導

 

相關法律法規為加強養護資質管理提供了依據

 

2011年7月,《公路安全保護條例》頒布實施,明確授權交通運輸主管部門制定養護資質管理辦法。2016年,國務院審改辦明確將“公路養護作業單位資質審批”作為中央指定地方實施的行政許可。2018年3月,《公路養護工程管理辦法》修訂出臺,要求組織實施各類養護工程所涉及的技術服務與工程施工等相關作業,應當選擇具備相關技術能力和資格條件的單位承擔。

 

深化改革要求加快推進養護市場化進程

 

自2011年事業單位改革拉開序幕以來,國家及相關部委共出臺了6個政策文件指導相關改革,堪稱國家近年來改革力度最強、改革決心最大、對公路行業影響最深遠的重點改革事項。

 

2016年,交通運輸部研究出臺了《“十三五”公路養護管理發展綱要》,提出“分類推動公路養護市場化改革”的推進思路,以及“基本建立政府與市場合理分工的公路養護運行機制,初步形成公開透明、開放有序的養護市場”的工作目標。公路養護管理應按照深化改革的部署和要求,涉及養護生產的內容,必將推向市場。因此,針對國內養護主體發展參差不齊的局面,必須設定相應的市場準入門檻,以規范市場行為秩序,保證良性發展。

 

養護行業自身發展要求加強市場準入的制度指導

 

目前,我國已經進入大規模的公路養護時期,公路養護市場需求旺盛、規模巨大。科學高效的公路養護管理,正在成為新時期我國公路事業健康可持續發展的重點和關鍵。但是,目前公路養護作業沒有統一的專業資質,而代用資質又不能滿足養護業務實際要求、不適應養護管理現狀、不利于行業規范健康發展。因此,亟需加強養護市場準入的相關政策指導,嚴把市場入口,合理配置市場資源,提高養護市場從業單位質量,促進市場公平有序競爭。

 

建設人民滿意交通要求進一步提升公路服務質量

 

隨著經濟社會的發展,公眾對公路狀況和通行效率的關注度越來越高,養護工作量越來越大,技術含量越來越高,社會對公路行車安全性、舒適性和通達性的要求也越來越高,公路養護管理的壓力日益增大。因此,亟需開展公路養護資質管理相關政策研究,合理設計市場準入規則,明確行業準入門檻,遴選優質養護從業單位,提升公路服務質量,讓人民群眾有實實在在的獲得感。

 

 

建議

養護市場化改革已經推進二十多年,在政策環境更加成熟、更加迫切的大背景下,需要通過“三步走”加快公路養護市場化進程;創造良好的市場環境,保障養護市場良好運行;結合交通運輸行業事業單位改革,高起點謀劃未來養護市場準入管理;分類管理公路養護人員資格,提升養護隊伍專業能力等措施,確保養護市場穩定發展。

 

完善措施確保養護市場穩定發展

 

通過“三步走”加快公路養護市場化進程

 

養護市場化改革已經推進二十多年,各地普遍認為公路養護市場化改革大勢不可逆,但是對于具體推進領域、人員安置等敏感問題仍需妥善考慮解決方案。因此,在目前的政策環境更加成熟、需求更加迫切的大背景下,要在以往探索和經驗積累的基礎上,通過“三步走”加快推進公路養護市場化進程。第一步是轉變理念,銳意改革,增強改革緊迫感和動力;第二步是進一步加快頂層設計,完善制度體系,加快出臺公路養護市場培育指導意見、資質管理辦法,以及招標投標管理、履約監管、信用管理等方面的相關制度;第三步是要加強部省聯動,共同推進養護市場化進程。

 

創造良好的市場環境保障養護市場健康運行

 

健康的市場環境是保障市場良好運行的關鍵所在。一方面,要積極培育市場,通過加強養護市場的準入管理,促進養護市場從業單位數量和質量與市場需求合理匹配,形成供需平衡、結構合理的養護市場。另一方面,要加快養護市場信用體系建設,完善公路養護行業的信用評價標準,嚴格信用評價,落實信用評價監管,強化失信聯合懲戒。通過加強對養護工程從業單位的定期考核評價,并將信用評價結果綜合運用到資質管理、招投標管理中,提升行業誠信守約意識,強化養護市場動態管理。推進信用記錄和從業人員信用檔案建設,逐步提高信用評價體系應用深度和廣度,引導和培育養護市場健康可持續發展。通過資質管理嚴把入口、通過信用管理暢通出口,對于完善企業市場準入管理,確保市場有序競爭具有積極意義。

 

結合交通行業事業單位改革謀劃未來養護市場管理

 

結合交通行業事業單位改革,在考慮未來公路養護市場準入管理時,在頂層設計時要充分考慮以下幾個方面問題:首先,養護企業是交通系統事業單位改革的有效載體,頂層設計時需充分考量。其次,養護市場準入機制在一定時期內承擔對現有企業予以一定保護支持的責任,例如扶持養護事改企單位參與市場競爭。隨著改革的深入推進,部分原養護事業單位將推向市場,由于這些單位長期從事養護作業,富有專業經驗,應對其改為企業后的資質認定及升級給予優先條件,以增加市場競爭能力。

 

再次,養護從業單位規模化、專業化是發展方向,養護市場管理頂層設計時需對養護企業快速發展予以支持。在加強養護市場管理頂層設計時,對“全壽命總承包”“全壽命承包”“綜合總承包”等養護組織形式予以支持,有利于從業單位與從業對象建立長期穩定的作業關系,有利于推廣全壽命周期養護、破解現有體制下公路養護資金籌集方面的問題。

 

 

與原有準入管理措施銜接確保養護市場穩定發展

 

過去公路養護沒有專業資質,而市場是在不斷發展的,各地也采取了一些市場準入的管理措施,有的措施在實踐中也是有效的。制定養護資質管理政策一方面是按照國家要求,盡快推進中央指定地方實施的行政許可落地,另一方面也是希望為各地進一步完善公路養護市場準入管理提供更為完善的法制保障。因此,在制定公路養護資質管理政策時,要充分考慮與地方養護資質、其他代用資質等原準入管理措施的銜接,特別是一些行之有效的措施要積極吸納進來,避免簡單的管理重構和直線思維,確保養護資質管理能夠支撐和引導市場形成更有效的動態平穩發展和良好市場秩序,切實起到穩定市場發展、優化市場結構的作用。

 

分類管理公路養護人員資格提升行業隊伍專業能力

 

對于專業型技術人員管理,建議先按人社部要求開展專項能力水平評價,條件成熟后申請國家新增職業資格。公路養護專業性較強,對從事技術職業的從業人員提出專業要求卻較有必要。但因前期需求積累較少,目前沒有納入國家職業資格體系,可以先按人社部要求,通過開展專項能力水平評價,解決現階段專業人員管理問題,待市場培育成熟、管理體系有一定積累后,逐步申請國家調整職業資格清單。

 

對于公路養護施工類人員,建議直接使用現有公路養路工職業技能等級認定,技師類側重施工管理、工人類側重施工操作。目前公路養路工共分為五級:高級技師、中級技師、高級工、中級工、初級工。其中,養路工包括以下工種:道路巡視養路工、橋梁巡視養路工、隧道巡視養路工、機場場道養路工。

 

養路工按職業技能等級認定,采取雙備案制度,即備案職業和備案實施機構,與國家職業資格一樣可以申請待遇兌現,由人社部統一證書式樣。其中,高級技師、中級技師的相關要求,較為類似于建設行業的一級建造師、二級建造師。高級工、中級工、初級工側重具體操作。后期再做一些具體工作要求和報名考試條件的優化,基本能解決公路養護施工類技能人員的管理要求。

 

加大監管力度提升行業管理實效

 

交通運輸主管部門應進一步強化對從業單位資質、從業人員資格、施工過程質量監督、工程竣工驗收程序等方面的監督管理力度,并嚴格按照“放管服”改革工作相關要求,以單位資質復查、雙隨機檢查等工作為抓手,進一步強化事中事后監管,提升監管實效。

所屬類別: 行業動態

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